一、政策總結(jié)

從商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)角度，總結(jié)棚改政策。

（一）明確概念

棚戶區(qū)改造屬于保障性安居工程的一種類型，系公益性項目，國辦發(fā)【2011】45號《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》規(guī)定，保障性安居工程包括各類棚戶區(qū)改造項目。

（二）承接主體

從過去幾年發(fā)展看，承接棚戶區(qū)改造項目主體可以劃分三類，監(jiān)管類平臺、監(jiān)測類平臺、一般工商企業(yè)。重點需要介紹監(jiān)管類平臺、監(jiān)測類平臺的政策變化。

1、監(jiān)管類平臺

2012年3月14日，銀監(jiān)發(fā)【2012】12號文規(guī)定，商業(yè)銀行可以向監(jiān)管類平臺公司新增發(fā)放保障性住房建設(shè)項目貸款。

2012年12月24日，財預(yù)【2012】463號文規(guī)定，符合條件的融資平臺公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機構(gòu)和個人借款，不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。也即可以通過商業(yè)銀行獲得信貸資金支持。

2013年4月9日，銀監(jiān)發(fā)【2013】10號文規(guī)定，商業(yè)銀行可以向監(jiān)管類平臺公司新增發(fā)放保障性安居工程項目貸款。

2014年9月21日，國發(fā)【2014】43號文規(guī)定，剝離融資平臺的政府融資職能，不得新增政府性債務(wù)。這里的融資平臺應(yīng)該僅指監(jiān)管類平臺，因為退出類平臺在退出時已經(jīng)履行了相關(guān)程序并出具了承諾，與地方政府劃清了界限。但實際上商業(yè)銀行對該條的理解包含了監(jiān)測類平臺。

2015年5月11日，國辦發(fā)【2015】40號文，對于監(jiān)管類平臺的在建項目后續(xù)融資進行了過渡性安排。但僅限于存量融資，而對于新增融資仍然遵照43號文。

小結(jié)以上，在2012年3月14日-2014年9月21日，監(jiān)管類平臺是商業(yè)銀行發(fā)放棚戶區(qū)改造項目貸款的唯一合法合規(guī)主體（不考慮一般企業(yè)）。2014年9月21日之后，監(jiān)管類平臺被禁止發(fā)放相關(guān)貸款。

2、監(jiān)測類平臺

2012年3月14日之前，商業(yè)銀行可以向監(jiān)測類平臺發(fā)放棚戶區(qū)改造項目貸款。

2012年3月14日，銀監(jiān)發(fā)【2012】12號文規(guī)定，商業(yè)銀行不得向退出類平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。

2012年12月24日，財預(yù)【2012】463號文對監(jiān)測類平臺同樣進行了限制。

2013年4月9日，銀監(jiān)發(fā)【2013】10號文規(guī)定，商業(yè)銀行不得向退出類平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。

2013年9月26日，國辦發(fā)〔2013〕96號，雖然政府購買服務(wù)對象沒有明確退出類平臺能否作為承接主體，但從當(dāng)時的政策背景來看，應(yīng)該是不包括退出類平臺，更多是真正發(fā)揮社會資本的力量。

2014年9月21日，國發(fā)【2014】43號，提到不得新增政府性債務(wù)，顯然，退出類平臺融資不增加政府性債務(wù)，但實際上被錯殺。

2014年12月15日，財綜【2014】96號，明確按事業(yè)單位分類改革劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位可以作為承接主體，那么退出類平臺理應(yīng)可以作為承接主體。但沒有明確。

2015年5月11日，國辦發(fā)【2015】40號文，在建項目存續(xù)融資可以，但對于新增融資沒有明確。

2015年6月25日，國發(fā)〔2015〕37號，明確退出類平臺可以承接棚戶區(qū)改造項目，并且鼓勵商業(yè)銀行對實施主體提供棚改及配套設(shè)施進行貸款。

補充：2015年5月22日，國辦發(fā)【2015】42號，明確了退出類平臺可以作為社會資本參與PPP項目，這是至43號文以來對退出類平臺第一次正身。

二、十八大

召開時間2012年11月8日，首次提出新型城鎮(zhèn)化概念。

三、國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見

出臺時間2013年7月4日，找出棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。2008年-2012年全國累計改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，2013-2017年提出改造計劃1000萬戶。系統(tǒng)地對加快棚戶區(qū)改造工作提出意見，包括總體要求和基本原則、棚戶區(qū)改造的類型、加大政策支持力度、提高規(guī)劃建設(shè)水平、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等。

（一）棚戶區(qū)改造類型

1、城市棚戶區(qū)改造，5年計劃800萬戶，2013年232萬戶，包括城中村改造。

2、國有工礦棚戶區(qū)改造，5年計劃90萬戶，2013年17萬戶。

3、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造，5年計劃30萬戶，2013年18萬戶。

4、國有墾區(qū)危房改造，5年計劃80萬戶，2013年37萬戶。

5、2013年，計劃完成304萬戶。

（二）政策支持

政策支持包括資金支持、供地、稅收、安置補償政策。資金支持包括政府資金、民間資本、企業(yè)債券、企業(yè)改造資金、信貸資金。

1、信貸支持

本條規(guī)定比較模糊，僅僅提到支持棚戶區(qū)改造項目，沒有提及融資人。根據(jù)2013年4月9日出臺的銀監(jiān)發(fā)[2013]10號相關(guān)要求，各銀行不得向“退出類”平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。因此，商業(yè)銀行的信貸支持對象應(yīng)為監(jiān)管類平臺，且要符合六個前提和五個投向（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號文已有基本一樣規(guī)定）。其中，前提條件中包括財預(yù)【2012】463號文件【有關(guān)】要求，【有關(guān)】系指【符合條件的融資平臺公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機構(gòu)和個人借款，不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。即監(jiān)管類平臺承擔(dān)公租房、公路等公益項目可以向銀行申請貸款，但沒有明確包含承建棚戶區(qū)改造項目】。五個投向包括保障性安居工程建設(shè)項目（根據(jù)2011年9月28日國辦發(fā)〔2011〕45號規(guī)定，保障性安居工程包括棚戶區(qū)改造項目）。那么，在銀監(jiān)發(fā)【2013】10號文中，結(jié)合前提條件和投向要求的一致性，應(yīng)該理解為監(jiān)管類平臺承建棚戶區(qū)改造項目可以向商業(yè)銀行申請貸款。

2、安置補償

棚戶區(qū)改造實行實物安置和貨幣補償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇，政府沒有傾向性。

（三）加強領(lǐng)導(dǎo)

省級人民政府對本地區(qū)棚戶區(qū)改造工作負總責(zé)，按要求抓緊編制2013年至2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃，落實年度建設(shè)計劃，加強目標(biāo)責(zé)任考核。

市、縣人民政府要明確具體工作責(zé)任和措施，扎實做好棚戶區(qū)改造的組織工作，特別是要依法依規(guī)安置補償，切實做到規(guī)劃到位、資金到位、供地到位、政策到位、監(jiān)管到位、分配補償?shù)轿弧?/span>

四、中央城鎮(zhèn)化工作會議

2013年12月12日召開中央城鎮(zhèn)化工作會議。

五、2014年政府工作會議報告

2014年3月5日，政府工作會議報告，首次提出三個1億人，其中，包括改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。

六、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

2014年3月18日，國家發(fā)布《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》。

七、城鎮(zhèn)化貸款管理辦法

各家商業(yè)銀行陸續(xù)出臺了有關(guān)城鎮(zhèn)化貸款的管理辦法。

八、國開行住宅金融事業(yè)部

2014年6月26日，經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)，國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，主要對棚戶區(qū)改造及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行資金支持。

九、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知

發(fā)布時間為2014年7月21日。2013年改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上（任務(wù)304萬戶），2014年計劃改造470萬戶以上。通知針對存在的問題及任務(wù)提出進一步完善棚戶區(qū)改造規(guī)劃、優(yōu)化規(guī)劃布局、加快項目前期工作、加強質(zhì)量安全管理、加快配套建設(shè)、落實好各項支持政策、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。

（一）進一步完善棚戶區(qū)改造規(guī)劃，提出各地區(qū)抓緊編制完善2015-2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃。

（二）優(yōu)化規(guī)劃布局，第一次提出編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并做好與棚戶區(qū)改造規(guī)劃的銜接。

（三）加快項目前期工作，提到安置補償時，仍實行實物安置和貨幣補償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇。

（四）加快配套建設(shè)，提到市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)編制棚戶區(qū)改造配套基礎(chǔ)設(shè)施年度建設(shè)計劃，明確建設(shè)項目、開工竣工時間等內(nèi)容。

（五）落實各項支持政策，提到金融政策，國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，納入國家計劃的棚戶區(qū)改造項目，國家開發(fā)銀行的貸款與項目資本金可在年度內(nèi)同比例到位。對經(jīng)過清理整頓符合條件的省級政府及地級以上城市政府融資平臺公司，其實施的棚戶區(qū)改造項目，銀行業(yè)金融機構(gòu)可比照公共租賃住房融資的有關(guān)規(guī)定給予信貸支持（參照銀監(jiān)發(fā)[2013]10號操作）。與棚戶區(qū)改造項目直接相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，由國家開發(fā)銀行按國務(wù)院有關(guān)要求給予信貸支持。而對于商業(yè)銀行可否對棚改相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目（不含安置房小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目）進行信貸支持不明確。

十、預(yù)算法修訂

2014年8月31日，預(yù)算法修訂通過，2015年1月1日實施。新法規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

監(jiān)管類地方政府融資平臺將退出歷史舞臺。銀監(jiān)發(fā)【2012】12號、銀監(jiān)發(fā)[2013]10號、財預(yù)【2012】463號等有關(guān)政府融資的規(guī)定將失效。

十一、國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見

2014年9月21日出臺，實際上是預(yù)算法執(zhí)行前的過渡性安排，結(jié)合前面相關(guān)規(guī)定，43號文提到的剝離融資功能的政府融資平臺應(yīng)該是指監(jiān)管類平臺（雖然2014年12月15日出臺的政府購買服務(wù)管理辦法中對于承接主體要求相對寬泛，但實際上直到2015年6月份左右陸續(xù)放開監(jiān)測類平臺），因為監(jiān)測類平臺已經(jīng)與地方政府劃清了界限，并作為一般工商企業(yè)運營。43號文重點是把政府和企業(yè)嚴(yán)格的區(qū)別開，斬斷了之前融資平臺尤其是監(jiān)管類與地方政府的曖昧關(guān)系。但同時，留給地方政府搞基礎(chǔ)設(shè)施投資時一個放大杠桿的機會，PPP。從地方政府債務(wù)角度來看，就是社會資本給地方政府配資搞基建。43號文出臺后，銀監(jiān)發(fā)【2012】12號、銀監(jiān)發(fā)[2013]10號、財預(yù)【2012】463號等有關(guān)政府融資的規(guī)定提前失效。僅2天，有關(guān)PPP的財金【2014】76號文出臺。

十二、關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見

盡管43號文中提到融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題，但實際上金融機構(gòu)執(zhí)行較為嚴(yán)格。這從期間民間和國有及國有控股公司固定資產(chǎn)投資增速可以看出。不到8個月時間，2015年5月11日，拯救在建項目的國辦發(fā)【2015】40號出臺。但，銀監(jiān)發(fā)【2012】12號、銀監(jiān)發(fā)[2013]10號、財預(yù)【2012】463號等已經(jīng)無法適用新建項目了。

十三、國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見

2015年6月25日出臺。區(qū)別之前，新增了對城鄉(xiāng)危房改造的內(nèi)容。其中，2014年完成各類棚戶區(qū)改造項目500萬戶（任務(wù)470萬戶）。2015-2017年，各類棚戶區(qū)住房1800萬套（其中2015年580萬套），農(nóng)村危房1060萬戶（其中2015年432萬戶）。意見包括總體要求、加大改造建設(shè)力度、創(chuàng)新融資體制機制、加強組織領(lǐng)導(dǎo)。

相比之前棚改政策文件，意見有幾個新規(guī)定。第一，首次把城市危房改造納入棚改政策范圍，第二，積極推進棚改貨幣化安置，消化庫存商品房，第三，要求各地區(qū)盡快編制2015-2017年棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃（之前只是年度建設(shè)計劃）。第四，值得一提的是，在創(chuàng)新融資體制機制中，提到政府購買棚改服務(wù)。對于十八大以來，多次強調(diào)的改進政府提供服務(wù)的方式，并于2013年9月26日出臺國辦發(fā)〔2013〕96號，以及2014年12月15日頒布的財綜[2014]96號。作為政府提供服務(wù)的一種方式，政府購買棚改服務(wù)怎么變成一種融資創(chuàng)新了？第五，明確了監(jiān)測類平臺能做公益性項目了，退出類平臺可以承接棚改項目，第一次否決了銀監(jiān)發(fā)【2012】12號、財預(yù)【2012】463號、銀監(jiān)發(fā)【2013】10號等相關(guān)規(guī)定。另外，這是43號文、40號文以來對地方政府融資平臺的再一次放松。同時對退出類平臺放松的文件有國辦發(fā)【2015】42號（2015年5月22日）。第六，鼓勵商業(yè)銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，再次明確商業(yè)銀行對退出類平臺的信貸支持，但對于棚改的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能否支持仍不明確。

十四、中央城市工作會議

2015年12月20日-21日，中央城市工作會議在北京舉行。距離上一次中央城市工作會議已經(jīng)37年，距離上一次中央城鎮(zhèn)化工作會議僅時隔2年。要深化城鎮(zhèn)住房制度改革，繼續(xù)完善住房保障體系，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造，加快老舊小區(qū)改造。要提升建設(shè)水平，加強城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市，加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。

十五、國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見

2016年2月2日，國發(fā)【2016】8號文出臺。提到，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造；并將棚戶區(qū)改造政策支持范圍擴大到全國重點鎮(zhèn)；創(chuàng)新投融資機制，深化PPP合作。鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新信貸模式和產(chǎn)品，針對新型城鎮(zhèn)化項目設(shè)計差別化融資模式與償債機制。鼓勵商業(yè)銀行開發(fā)面向新型城鎮(zhèn)化的金融服務(wù)和產(chǎn)品。鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營。鼓勵地方利用財政資金和社會資金設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設(shè)立城鎮(zhèn)化投資平臺。